Kavramlar
Risale-i Nur’da Bir Kavram; Adem-i Merkeziyet
Merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasındaki görev, yetki ve sorumlulukları yeniden tanımlayarak kamu yönetimine yeni ilkeler getirmeyi amaçlayan “Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı” içeriğinden ötürü “adem-i merkeziyet”, “tevsi-i mezuniyet” gibi Osmanlı İmparatorluğunun son yıllarında tartışılan kavramların yeniden gündeme taşınmasına neden oldu. Ayrıca bu tasarıdan ötürü Türkiye’de Merkez ve Taşra arasındaki ilişkilerin yeniden sorgulanabilmesi imkânı doğdu ve idare hukukunu ilgilendiren bu ilişkiler bütününün yalnızca teknik ve bürokratik anlamdan ibaret olmadığı, halk ile bürokrasi arasındaki ilişkilerde de güvensizlik, uyumsuzluk ve insan haklarının ihlali gibi birçok olumsuz faktörün mevcut olduğu ortaya çıkmış oldu.
Demokrasinin yalnızca belli aralıklarla tekrarlanan seçimler vasıtasıyla hayata geçirilemeyeceği, devlet-halk ilişkilerinde ortaya çıkan görüntünün bir ülkedeki demokrasi kültürü hakkında olumlu veya olumsuz ipuçları vereceği düşünüldüğü zaman, demokrasinin toplumun bütün kurumlarınca içselleştirildiği takdirde varlığından söz edilebileceği açıktır. Yalnızca seçim sisteminin kabulü ile demokratik bir toplum ve devlet sağlanamayacağı için devletin halkıyla yüzleşmiş olduğu kurum ve kuruluşlarda da demokratik ortamının varlığı zaruridir. Bu yüzden Türkiye’deki demokrasi, özgürlük, hürriyet gibi tartışmalarda dikkat çeken bir husus, devlet-halk ilişkilerinin sorgulanması ve bürokrasinin ne oranda demokrat ve çoğulcu olduğu konusudur. Bir başka deyişle Türkiye’de demokrasi ve özgürlük tartışmalarında “Merkez”in “Taşra” ile olan ilişkilerini sorgulamalı ve “Merkez”in ağır ve hantal yapısının çoğulcu demokrasi ile ne oranda bağdaştığı sorgulanmalıdır.
Klasik Osmanlı idaresinin bozulması ve çözülmesiyle birlikte imparatorluğun en önemli problemlerinden birisi olan yeniden yapılanma ve reform hiç kuşkusuz 19. yüzyıl sonlarında İmparatorlukta en fazla tartışılan konuların başında gelmişti. İmparatorluğun içinde bulunduğu durumdan kurtulması için III. Selim ve II. Mahmut gibi padişahların şahsi teşebbüsleri sonucu idari, hukuki ve askeri alanlarda birtakım girişimlere rastlanmaktadır. Ancak bu çabaların istenilen sonucu vermediği, hatta güçlü tepki ve direnişle karşılaştığı bilinmektedir. Tanzimat’ın ilan edilmesinden sonraki gelişmeler “Merkez” ve “Çevre” arasındaki ilişkilerin yeni bir anlayış kazandığını göstermektedir. İdare hukukunu ilgilendiren Merkez ve Taşra ilişkilerinin bu dönemle birlikte Merkezin otoritesini arttırıcı yönde geliştiği bilinmektedir. Tanzimat Döneminden önce İmparatorluk İdaresi’nin bazı kamu hizmetlerini yerel gruplara, dini cemaatlara ve vakıflara bıraktığını söyleyen İlber Ortaylı, Tanzimat’tan sonra bu hizmetlerin de merkezi hükümet örgütüne devredildiğini ifade etmektedir.1 Tanzimat döneminden itibaren Osmanlı İmparatorluğunda bürokratik kadrolarda artış gözlenmiş ve devletin halk üzerindeki yönetim etkisi daha fazla hissedilir olmuştur. Teb’anın en küçük faaliyetleri bile “Merkez”in onayına sunulur olmuştur. Osmanlı İmparatorluğu Meşrutiyet dönemine bu idari yapıyı miras alarak girmiştir. Burada Osmanlı İmparatorluğunda Merkez ve Çevre ilişkilerinin her zaman aynı düzeyde olmadığı zamanla esneklik ve katılık arasında gidip geldiği belirtilmelidir. Ancak Tanzimat döneminden itibaren Avrupa’daki devletlerin merkeziyetçi yapılarından ilham alınarak İmparatorluğun da eskiye oranla merkeziyetçiliğini arttırılmış ve yönetimde hakim olan mahalli liderlerin eski nüfuzları kırılmıştır. Şükrü Hanioğlu Tanzimat sonrasında ortaya çıkan idari yapıyı anlatırken “Merkez”in yeni bir “Çevre” oluşturduğunu, bunun Merkez ile Çevre arasındaki ilişkileri arttırdığını ancak Çevrenin temsil gücünün ve mahalli konulardaki ağırlığının gitgide azaltıldığını tespit etmektedir.2
Tanzimat’tan Meşrutiyet dönemine geçilirken Tanzimat’ın ortaya çıkardığı aydın ve entelektüel kesimin öncülüğünde başlatılan hürriyet, özgürlük, meşrutiyet gibi tartışmalar özellikle devletin baskıcı ve otoriter tutumuna eleştiriler getirmiş ve özellikle II. Meşrutiyet döneminde merkeziyetçiliğin beraberinde getirmiş olduğu sorunlar da tartışılmıştır. Bu tartışmalar içinde en dikkat çeken görüşlerden birisi Prens Sabahaddin’in öncülüğünü yaptığı ve merkeziyetçilik yerine yerel demokrasiye ve yerel yönetimlere öncelik tanıyan adem-i merkeziyet sistemidir.
Adem-i merkeziyet sistemi sosyal bilimler literatüründe “Merkeziyetçiliğin tersi olarak mahalli idarelerin merkezi yönetim karşısındaki yetki ve özerkliğinin genişletilmesi; merkezin gücünün kırılması; yetkilerin merkez ile taşra arasında paylaştırılması; merkezileşmenin önlenmesine yönelik karar ve uygulamalar”3 şeklinde tanımlanmaktadır. Yönetimde Merkezin yetkilerinin Taşraya (Çevreye) paylaştırılması, böylelikle mahalli idarelerin güçlendirilerek yerel iradenin daha fazla söz sahibi kılınması adem-i merkeziyet sisteminin temel noktasıdır.
Prens Sabahaddin’in savunmuş olduğu adem-i merkeziyet sistemi ile öncelikle İmparatorluk sınırları devletin tahakkümü altında ezilmeyen, tüketim yerine üretime geçmiş, eğitim seviyesi yüksek bir Osmanlı kimliğinin ortaya çıkmasını amaçlamıştı. Prens Sabahaddin özellikle Müslümanların sanayi ve ticaret ile uğraşmayıp, günü kurtarıcı işlerle (özellikle tarım ve hayvancılık) uğraşmasının, bunun mukabilinde gayr-i müslimlerin serbestçe ticaret yapmalarının ve bu serbestliklerinin tanınan ekonomik ve hukuki imtiyazlardan kaynaklandığını belirtmiştir.4 Bu yüzden Prens Sabahaddin’in adem-i merkeziyetçi görüşleri esas anlamıyla şahsi teşebbüsün gelişmesine ve bireyin siyasal ve ekonomik özgürlük alanının genişlemesine hizmet edici bir nitelik göstermektedir.
Prens Sabahaddin, ırk, din ve mezhep ayrılığı yapılmadan bütün Osmanlı coğrafyasında uygulanmasını istediği adem-i merkeziyet sistemi ile Osmanlı vilayetlerinde adem-i merkeziyet ve tevsi-i mezuniyet ilkelerinin geçerli kılınmasını istemişti.5 Kanun-i Esasi’nin 108. maddesi, vilayetlerin yönetimi hususunda görev, yetki ve sorumluluğun paylaşımını öngören “tevsi-i mezuniyet” ve “tefrik-i vezaif” kaidelerini getirmişti.6 Prens Sabahaddin de adem-i merkeziyetçi programına bu anayasal hükme dayanarak hukuki meşruiyet kazandırmıştır. Teşebbüs-i Şahsi ve Tevsi-i Mezuniyet isimli makalesinde Kanun-i Esasinin 108. maddesine dayanarak savunmuş oldukları adem-i merkeziyetçi sistemin tevsi-i mezuniyet ve tefrik-i vezaif (görev ve yetki paylaşımı) ilkeleriyle uyumlu olduğunu, bu ilkelerin adem-i merkeziyetin tarifi olduklarını belirtmektedir.7 Adem-i merkeziyetçi sistemin işleyişi seçim usulüyle oluşturulacak olan belediye, nahiye meclisleri gibi mahalli idare kurumlarının Merkezi temsil eden nahiye ve vilayetlerin işlerine katılımı ve müdahale yetkisine sahip kılınması üzerine kuruludur.8 Bu mahalli idarelerin merkezi temsil eden kurumlarla (nahiye ve vilayetler) eşit yetkilerle donatılması anlamına gelmektedir. Ayrıca valilerin, defterdarların, adliye azalarının (hakim ve savcıların) merkez tarafından atanmasını, bunların dışında kalan memurların valiler tarafından tayin edilmesini, zabıta kuvvetlerinin de mülki memurlara bağlı kılınmasını öngörmektedir.9
Henüz zamanı gelmeyen güzel bir fikir
Osmanlı İmparatorluğunun en zor dönemi olan 1900’lü yıllarda yeniden yapılanma ve kurtuluş reçetesi olarak hazırlanan adem-i merkeziyet sistemi Bediüzzaman’a göre devletin problemlerini çözmeye yetecek bir yönetim modeli değildi, hatta mevcut problemleri daha da büyütecek bir idari yapılanmaya sebep olabilirdi. Ancak burada ikili bir ayrıma dikkat etmek gerekmektedir. Bediüzzaman’ın adem-i merkeziyet sisteminin teorik (yani anayasa hukuku ve idare hukukunu ilgilendirecek şekilde) unsurlarını eleştirmemiştir. Yani valilerin yetkilerinin arttırılmasına, yerel demokrasiye geçişi sağlayacak idari yapılanmaya, mahalli idarelerin valilerle birlikte karar almaları gibi teorik ve hukuki unsurlara herhangi bir eleştiri getirmemiştir. 1908 yılında kaleme almış olduğu “Prens Sabahaddin Bey’in Su-i Telakki Olunan Güzel Fikrine Cevap”10 isimli makalesinde Osmanlı İmparatorluğu’nun sosyal, kültürel ve ekonomik realitelerine dikkat çekmiş ve Osmanlı siyasal ve sosyal kültürünün (Osmanlı istidadının)11 -dönemin şartlarıyla beraber değerlendirildiğinde-adem-i merkeziyetçi sistemin devlete zarar vereceğini ifade etmiştir. Adem-i merkeziyetin bir kurtuluş reçetesi olarak sunulduğu bilindiğine göre Bediüzzaman’ın bu programa hangi nedenlerle karşı çıktığını belirtmek gerekmektedir. İlk olarak Bediüzzaman’ın adem-i merkeziyetçi yönetim modelinin “hiçbir şekilde” değil de şu anda, şu sosyal ve siyasal ortamda uygulanamaz diye şerhli bir muhalefet yaptığı belirtilmelidir. Bediüzzaman Osmanlı coğrafyasında yaşayan farklı din, mezhep ve ırka mensup insanların arasında başgösteren ve etnik ayrımcılığa da neden olan kaos ortamına12 ve ayrıca siyasi partilerin ve kulüplerin sürekli çekişmesinin Osmanlı toplumunda “ittihad”ı engelleyen bir kültür oluşturduğuna dikkat çekmektedir.13 İmparatorluk sınırları içinde en büyük problemin bu birlik ve beraberlik ortamının (ittihad) eksikliğinin ve tahakküm kültürünün (istibdat) olduğunu belirten14 Bediüzzaman, Kanun-u Esasi’deki “tevsi-i mezuniyet” ilkesinin adem-i merkeziyet sistemiyle su-i istimal edileceğini ve bunun etnik ayrımcılığı, dolayısıyla Osmanlı toprak bütünlüğünü hızlandırıcı bir etmen olduğunu ifade etmektedir.15 Bu yüzden devletin o dönemdeki şartlarında adem-i merkeziyet bütünleşme ve ilerlemeyi değil, etnik ayrımcılığı doğuracak bir çekirdeğe sahiptir.
Bediüzzaman Osmanlı İmparatorluğunun o dönemdeki şartlarında adem-i merkeziyetçi yönetim modeli yerine İmparatorluk coğrafyasında yaşayan ve farklı dile, dine ve ırka mensup olan kişilerin milli kimliklerinin tanındığı, onların gelenek, görenek ve karakteristik yapılarına göre yürütülecek bir yapılanma modelinin daha gerçekçi ve uygun olacağını belirtmiştir.16 Mahalli ayrımı netice veren adem-i merkeziyet yerine toplumu oluşturan bütün unsurlara (dil, din ve ırk farkı gözetmeksizin) eşit yaklaşılması ve bu farklı kültürel mozaiklerin devletçe resmen tanınmasını ve İmparatorluğu oluşturan unsurların arasındaki husumetin kaldırılmasına yönelik programların hazırlanmasını önerdiği, ancak bu çoğulcu yapının sağlanmasıyla toplumsal hayatta dengeli bir rekabet havasının doğabileceğini tavsiye ettiği söylenebilir. Bu yüzden Bediüzzaman, Prens Sabahaddin’in şahsi teşebbüslerin önünün açılabilmesi için adem-i merkeziyetin şart olduğu görüşüne,17 idari adem-i merkeziyet yerine merkezden yönetimi esas alan ama çoğulcu, bütün din ve ırk sahiplerinin serbest rekabetine müsaade etmekle birlikte sosyal adalet dengesini hayata geçirmeyi de amaç edinen ve hepsinden önemlisi ihtilaf yerine ittihadı18 (birlik ve beraberlik, dayanışma) esas alan bir yönetim modelinin Osmanlı istidadı için daha müsait olduğunu belirtmiştir.
Dipnotlar
1. İlber Ortaylı, Tanzimat ve Meşrutiyet Dönemlerinde Yerel Yönetimler, Tanzimat’tan Cumhuriyete Türkiye Ansiklopedisi, c. 1, İletişim Yayınları, İstanbul, s. 231-232.
2. M. Şükrü Hanioğlu, ‘Bütünlük’ ve ‘Katılım’ Arasında Çevre, Zaman Gazetesi, 10 Temmuz 2003.
3. Sosyal Bilimler Sözlüğü, Ömer Demir-Mustafa Acar, Ağaç Yayıncılık, İstanbul 1993.
4. Terakki Gazetesi’nin 10.11.1906 tarihli sayısında yayımlanmış “Hıristiyanlar Vatanımızda Adem-i Merkeziyetten Müstefit Olageldikleri Halde Müslümanlar Merkeziyetin Mahkumu Oluyorlar” isimli makalesinde gayr-i müslimlere eğitim, vergilendirme, hukuk ve serbest ticaret alanlarında tanınan özerkliklerin gayr-i müslimlerin sosyal statüsünü arttırdığını, Müslümanların ise serbest teşebbüslerinin merkeziyetçilikten kaynaklanan bürokratik nedenlerle engellendiğini ifade etmektedir.
5. Teşübbüs-i Şahsi, Meşrutiyet ve Adem-i Merkeziyet Cemiyeti’nin Programı, m. 1
6. Kanun-i Esasi, m. 108: Vilayetin usulü idaresi, tevsii mezuniyet ve tefriki vezaif kaidesi üzerine müesses olup, derecatı nizamı mahsus ile tayin kılınacaktır.
7. Prens Sabahaddin Hayatı ve İlmi Müdafaaları, Nezahet Nurettin Ege, Güneş Matbaası, İstanbul, 1977, s. 165.
8. Teşübbüs-i Şahsi, Meşrutiyet ve Adem-i Merkeziyet Cemiyeti’nin Programı, m. 2
9. Nezahet Nurettin Ege, s. 71-72.
10. İçtima-i Reçeteler-II, Tenvir Neşriyat, İstanbul 1990, s. 253-255.
11. a.g.e., s. 255.
12. Bediüzzaman burada İmparatorluk sınırlarında gittikçe şiddetlenen ayrılıkçı milliyetçi akımları kastetmektedir.
13. İçtima-i Reçeteler-II, s. 254.
14. a.g.e., s. 254.
15. a.g.e., s. 254.
16. a.g.e., s. 254.
17. Nezahet Nurettin Ege, s. 79-89.
18. Bediüzzaman’ın buradaki ittihad anlayışı hem sosyal tabakalarda var olan ihtilafın engellenmesine yönelik girişimleri, hem de idari anlamda toprak bütünlüğünün korunmasını kapsamaktadır.
